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刘黎明:浅议如何加强诉源治理助力社会治理现代化
——-以笔者所在法院加强诉源治理助力社会治理为样本
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2021/11/26 字体: [大][中][小]

    诉源治理,是新时代枫桥经验的生动实践。党的十九大报告明确提出打造共建共治共享的社会治理格局,党的十九届四中、五中全会先后提及“推进社会治理现代化”,集中凸显了社会治理现代化的重要性和紧迫性。诉源治理是社会治理的重要组成部分,是社会治理现代化的重要抓手,法院作为推进诉源治理的重要参与主体,应在诉源治理链条中发挥关键作用。通过贯彻落实党中央对推进社会治理现代化的决策部署,继承发扬“枫桥经验”,发挥党建引领基层治理机制,立足群众需求、突出法治保障,推动司法力量下沉,加强矛盾纠纷源头预防和化解。笔者撰写本文旨在通过对所在法院在加强诉源治理助力社会治理现代化方面所做工作的分析,提出加强诉源治理助力社会治理现代化的建议,与各位同仁共研。

    一、法院诉源治理基本情况

    (一)收案总体上呈现递增趋势,且增幅明显。在每年受理的各类案件中,刑事案件和行政案件比较少,民商事案件占比接80%,其中物业纠纷和家事纠纷案件数量较大,相对而言可供诉前调解或诉讼中协调化解的案件较多,为诉源治理提供了丰富的案件资源。重复访案件数及占比双下降,人民群众满意度、幸福感上升,诉源治理取得明显成效。[1]

    (二)发挥职能,力量下沉一线。重新整合机构、人员,以新的工作机制贯通司法服务、矛盾化解、社会治理的“点”“线”“面”。针对地区特点,着力建设司法服务体系,即巡回审判、法制副校长、诉讼服务工作站同步推进,加强与街道、乡村、社区、行业等主体的联动共建,建成了固定点位的联系点、随时响应的工作站,让司法服务零距离、接地气。落实工作保障。优化司法服务人员配置,整合力量资源,选派工作经验丰富的法官助理到司法服务站点担任负责人,开展工作,锻炼增长才干。落实物质保障和技术支持,确保工作有序开展。并公布联系电话,案件就近办理,随时接受预约咨询、调解、诉讼指导。不定期派员督导检查工作,切实为社区群众带来便利。以笔者所在法院为例,挂牌成立诉讼服务站,将诉讼服务、诉前调解等服务送到百姓家门口,把非诉讼纠纷解决机制推向了基层一线。诉讼服务站运行至今,接收立案材料11件,电话咨询200余次,开展普法宣传10余次,解答法律问题500余次,发放诉讼指南2000余份,让许多矛盾纠纷在基层一线得到了化解,取得良好效果。

    (三)立足民生热点,服务到一线。为当事人提供“一站式”通办服务,将服务送到了家门口,实现了当事人诉讼“零跑腿”。[2]并引入互联网信息化模式,完成网上立案、移动微法院微信小程序立案、自助查询、咨询、阅卷、事项申请、跨域立案、扫二维码缴费等业务, 在醒目位置放置立案流程、交纳诉讼费标准、案件诉讼指引等诉讼指南供查阅。同时开通电话咨询专线,一键拨号即可连接法院立案庭,开展诉讼指导、法律咨询等工作,有效保障了群众的诉讼服务需求。如笔者所在法院强化网络功能,通过诉讼服务热线电话,各类模版,引导群众网上办理诉讼业务,让群众只需“一部手机”、“只跑一次”、“零距离”享受了司法服务。2021年(截止到2021年10月30日)共办理网上诉讼案件2110件,其中网上开庭308件、网上质证1299件、网上调解503件。同时在党委政法委协调支持下,通过就地开庭、法治进校园等方式,向群众输送可以看得见的公平和正义,使释法明理成为生动法治公开课。选取婚姻家庭、相邻关系、物业服务等与人民群众生活息息相关的民事案件,以及交通肇事、故意伤害等刑事案件作为典型,邀请社区居民、人大代表、调解组织等现场旁听、现场评说,法官庭后现场解答,主流媒体实时跟进追踪报道,受到群众热烈欢迎,推动了法治宣传常态化,将矛盾纠纷化解在萌芽状态,防止小矛盾激化成大矛盾,小纠纷演变成群体纠纷,达到了“审理一案、教育一片”的效果。

    (四)融合资源,把纠纷调处在一线。发扬新时代“枫桥经验”,坚持多方借力、共同发力,让矛盾纠纷有更多适合的解决方式和出口流向。强化诉前调解,院内完善诉前分流程序,驻院律师工作室、人民调解等三位一体,不断提升解纷质效。院外依托下沉力量,从源头化解矛盾纠纷,引导社会主体多元积极参与,构建了以诉讼服务站点为支撑,纵向延伸至乡镇、村社,横向对接司法所、派出所等基层综治单位的基层解纷服务体系。以笔者所在地法院为例,选取一个乡镇为试点,在辖区村庄设立23个“乡村矛盾纠纷排查调解室”,将矛盾化解关口前移到村,排查矛盾,化解纠纷,维护基层和谐稳定。同时派驻业务精通的法官助理作为诉讼服务站负责人,不定期到站开展法律咨询、调解指导、司法确认,多次组织特邀调解员培训,指导调解员熟悉诉调对接操作流程、撰写调解协议等工作,调解工作更为规范化、便捷化、有效化,60余件积怨时间长、难以处理的矛盾纠纷得以化解。并充分发挥了从百姓中来,到百姓中去的优势,为群众实打实解决了纠纷,如笔者所在地区的某小区因人防工程问题导致的业主群体维权事件引起了县委的高度重视,笔者所在法院立即组成化解小组,在第一时间投入到矛盾化解工作中。通过实地走访调研、组织业主代表与开发商物业公司“面对面”协商等方式,最大限度找到双方利益的平衡点促成调解。最终,开发商物业公司与业主签订了人防车位、储藏间使用权转让协议,将纠纷化解在业主家门口,使义务履行于庭审之前,避免了群体性争端的发生,维护了社会和谐稳定,避免了矛盾升级集中涌入法院,推动了基层纠纷源头化解。2021年以来,共促成此类纠纷诉前化解120余件。并通过个案示范化解的方式,快速妥善化解纷争,减少诉累。对群体性物业纠纷典型个案先行立案审理,依法及时作出裁判,待裁判生效后再对其他批量案件进行类案调处,推动了矛盾纠纷诉前调解。[3]

    (五)以 “一轴八员”工作机制、“冀时调”线上平台为端口,全面排查矛盾纠纷。切实发挥人民法院在多元纠纷解决机制中的示范、保障作用,法官工作站实现入驻各街道矛调中心全覆盖,公调、检调、诉调、访调无缝对接,协同开展矛盾纠纷排查化解,实现纠纷梯次过滤和互动解决。对经协同开展工作达成调解协议的纠纷,积极引导并辅助当事人申请司法确认,依法赋予其强制执行力,让群众吃下“定心丸”。人民调解员通过多次调解,深入沟通的方式,找到矛盾双方的积怨点,同时找准利益平衡点,促成调解。双方当事人签订调解协议后,依法申请司法确认,赋予调解协议执行力。如笔者所在法院2021年上半年向“一轴八员”平台共推送案件230件,化解成功198件,化解率达86.09%,其中婚姻家庭纠纷推送149件,化解成功95件;接收案件38件,化解成功38件,快捷办理司法确认16件。

    (六)融入基层治理。充分利用司法大数据对矛盾风险态势发展的评估和预测预警功能,注重分析研判,及时通过司法建议、专项报告等形式将新情况、新问题向属地反馈,确保情况及时反映、工作有序对接。通过建立工作群、设立法官联络热线等方式,建立覆盖各乡村社区的服务响应机制。对小矛盾小纠纷早介入、早化解,第一时间为群众解决涉法问题,做到了“服务不缺位,矛盾不上交,纠纷就地解”,为社会治理提供了动力,有效提升了社会治理的精细化水平。[4]

    二、加强诉源治理助力市域社会治理现代化过程中遇到的问题

    (一)多元解纷的合力有待进一步加强。虽然法院设有律师调解、人民调解平台,但是由于律师调解实行值班制,一般一次调解后当事人很难达成调解,再次调解时律师往往不是先前律师,加上律师调解一般没有律所外的额外补助,律师调解积极性偏低,仅把值班调解当成“公益性”活动,调解成功率较低;人民调解虽然效果还不错,但是限于经费保障不高导致专职人民调解员较少,加上调解成功后相关经费保障部门无法及时提供案件补贴,导致人民调解员参与调解工作积极性不高,作用发挥相对有限。当前行业调解组织与法院调解纠纷上的联动更多的是针对具体个案,对于处理批量案件缺少具体的联动化解机制。目前人民调解、行政调解、行业调解、司法调解、律师调解等非诉纠纷解决机制更多的是停留在“单兵作战”“各自为政”的状态。

    (二)[5]法院内部解纷的机制有待进一步理顺。通过对案件“繁简分流”,实现非诉过滤和诉讼分层并联运行,确保解纷效能最大化也是诉源治理的应有之义。目前来院当事人对“诉前调解+司法确认”的非诉解纷模式还存有顾虑,自愿先行选择诉前调解的意愿不高,导致诉前调解案件量和调解成功率还不够理想。与此同时,法院在案件繁简识别、分层解纷上还存在研究力度不够、更多依靠法官办案经验来解决等问题。

    (三)保障机制有待进一步完善。人员保障仍然不够,司法资源一直较为紧张,未能从根本上得到解决甚至缓解,但社会各界对司法的需求却逐年递增,案多人少矛盾突出,下沉社区的法官身边缺少助理或书记员辅以协助,加之下沉社区法官除了深入社区参与解纷,还要正常办理诉讼案件,同时参与下沉社区轮值、进网格等众多基层社会治理活动,导致真正下沉“一线解纷”的时间大打折扣。另外还存在对接机制保障不足的问题,法官到乡村社区后,找不到固定的工作对接干部,个别乡村社区干部不愿参与或配合法院工作,甚至将矛盾纠纷直接“打包”推给法院,在一定程度上加重了司法负担。

    三、加强诉源治理助力社会治理现代化的建议

    (一)坚持党的绝对领导,实现“统筹示范”。在推进诉源治理助力社会治理现代化过程中,结合所在地区诉源情况和社会治理实际,深挖诉源治理的难点和痛点,主动融入党委主导的社会治理大格局,推动矛盾纠纷源头预防。一是坚持党的领导。切实提高政治站位,紧紧依靠上级党委和党委政法委的坚强领导,参与配合尽早建立健全“党委主导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系,主动将诉源治理工作融入社会治理、社会治理现代化创建工作的大格局,将诉源治理工作作为一项重要政治任务抓紧抓好。法院党组在法院参与社会治理中加强对法院干警的统一领导作用,将院党组的统筹领导贯穿于法院开展诉源治理的各个方面、各个环节。[6]完善规范性文件,调整充实社会治理现代化试点创建工作专班,明确相关领导责任,依托法院审判工作职能和诉源治理的实际制定措施,有效保障各项工作顺利开展。深化党建引领基层社会治理的工作措施,发挥院领导带头参与诉源治理、开展信访接待、深入乡村社区参加轮值示范作用。注重发挥党员先锋作用,优先安排党员干警参与诉源治理、参加“送法进企业、校园”活动,积极开展“我为群众办实事” 活动,努力将矛盾化解在基层,消除在萌芽状态。同时强化多元解纷机制建设的经费保障。将调解等多元解纷服务纳入政府采购目录,推动政府及其职能部门通过购买社会服务方式,补充多元化纠纷解决机制的经费。大力支持和鼓励发展行业调解、专业调解,加大对调解专项经费财政扶持力度,推动构建“人民调解和行政调解国家保障,行业调解协会支持,商事调解市场运作”的经费保障模式。

    (二)建设多元解纷平台,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。充分尊重人民群众主体地位,发挥基层自治组织作用,确保人民群众成为“诉源治理”工作的参与者、受益者和评判者。在社区及农村,婚姻家庭、邻里关系等传统纠纷仍占大多数,针对这部分纠纷,乡村贤达、村干部等有自身独特优势,能对司法起有益作用,另外熟悉风土人情、身份受人尊重、说话有一定分量。可以聚合乡贤力量成立调解队伍,根据案件情况,将邻里纠纷、家事纠纷等委托给上述人员调解,切实依靠基层人民调解组织就地化解矛盾。另外因地制宜、因事而异探索纠纷解决方法。将实践中摸索的好方式、好方法发扬拓展,并在总结经验基础上,构建一套调处矛盾纠纷的标准化程序。通过深度整合各类资源,使乡贤力量与法官共同参与,乡规民约和法治手段有机结合,构建起“群众说事、法官说法、乡贤说理”联动机制,变法院“单打独斗”为“全民参与”,将法治、德治、自治“三治融合”,将纠纷化解在当地,止解于诉前。重视引入“两代表一委员”、心理专家、社区工作者、社会志愿者等力量参与解纷工作;建立统一的“矛盾纠纷多元化解”平台,推动地区、部门之间技术兼容、信息互通和资源共享。探索提供线上咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等专业服务。当前应以各乡镇为主体,推动综治中心、服务管理中心、信访接待中心、法律服务中心融合,建设集受理接待、协同指挥、分流转办、调处化解、司法确认、跟踪督办为一体的“一站式”矛盾纠纷调解中心,“一个窗口” 化解各类纠纷诉求。采取常驻、轮驻相结合的方式,安排或引导政法部门、行政部门、行业性专业性调解组织、法律咨询、心理服务、仲裁、鉴定、公证、评估、保险等调解主体和社会力量入驻中心。建立受理窗口与入驻部门协调对接机制,对有非诉讼方式调解意愿和可能的矛盾纠纷,依据纠纷性质分流至不同调解组织和主体予以化解。对调解成功的矛盾纠纷,及时出具调解协议书,如有必要可引导当事人依法申请司法确认,提高调解协议履约率。对调解不成或不适合调解的矛盾,导入仲裁或诉讼程序,构建闭环化解流程,做到一揽子调处、全链条解决。推进多元解纷构建,实现“联动解纷”通过横向联动参与到多元化解纷机制构建,深化纵向分段让非诉机制挺在前面,优化法院自身访调对接工作机制,实现人民群众诉求表达更加通畅,矛盾纠纷多元化解更加有效。

    (三)建立健全“党委主导、政府推进、法院配合、全民参与、各类调解组织协同”的多元化纠纷解决机制,促进矛盾纠纷快速化解,实现“小事不出村社、大事不出乡镇、矛盾决不上交”。推进“非诉前置”,加强人民调解、行政调解、行业调解、司法调解、律师调解等多种形式、多部门联动的解纷模式建设,优化矛调中心资源配置,推动形成“社会调解优先、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系,避免案件集中涌入法院。特别是增强人民调解经费保障,增加人民调解员数量,持续开展业务培训,优化人民调解员队伍素质和结构,充分发挥人民调解作用,做好访调对接。完善矛盾纠纷摸排调研工作,通过访调对接,将信访矛盾吸附在基层一线,化解在基层一线,减少信访和诉讼成本。

    (四)前移审判力量,加强多方联动。改变“各自为战”局面,法院要在延伸职能上下功夫。积极争取职能部门支持,选派审判经验丰富、具有良好沟通协调能力、具备群众工作基础的法官参与“诉源治理”,让法官融进基层社会服务管理网格,审判力量拓展到乡村、社区等综治单元,在前端设置“减压阀”、“风向标”,法官开展上门服务,聚焦前端预防,携手基层治理有生力量,将专业优势转化为矛盾化解优质动能,创造“共调”环境;在农村突出人民法庭职能,加强对基层自治组织指导。在法院内部深化繁简分流改革,实现“简案快审”精准匹配司法资源和群众需求,立足分流引导,加大小额速裁和简易程序适用力度,释放程序效能,实现“快慢分道”“简案快办”,让人民群众更加公正、高效、便捷地解决纠纷。科学统筹分案。立案法官通过“案由、主体、标的等因素,考量识别案件繁简,对于简单适宜调解案件,导入诉前调解程序,引导当事人申请司法确认。对于简案标记为简易程序,随机分案到各业务庭和团队,通过简易程序进行办理;剩余复杂、疑难案件进行登记,标记普通程序,随机分案到业务庭,努力实现“简案快办、繁案精办”。整合审判资源,小额诉讼程序立案、移转、分案、送达在1天内完成。简化审理方式,庭审不受法庭调查、法庭辩论、法庭调解、最后陈述的顺序限制,释明争议焦点,限定辩论时间,释放程序效率优势,缩短平均审理天数。完善“简易程序”。推行送达地址承诺确认制度,降低送达周期。明确庭审简化规则,探索要素式审判,制定家事、合同、侵权等各类审判要素表或指南,确保“简”程序不减权利。为法庭配备庭审语音识别系统,提高庭审效率。适当简化裁判文书说理,积极运用智审系统提高文书制作效率。通过繁简分流,“简”出效率,“简”出质量。[7]

    (五)强化科技应用。强化信息支撑,推动线上平台建设,充分运用法院在线调解平台,利用互联网、大数据、云技术,对各类调解信息资源集约化处理。在线上集合法院审判调解资源和社会解纷资源,当事人可根据自身情况,在线匹配对应专业纠纷类调解员。调解成功的通过平台导入司法确认等保障程序,调解失败的则导入网上立案等诉讼程序,实现在线制作调解协议和在线司法确认,提供全流程智能化服务,实现诉讼服务现场与远程、网上与网下、实体与网络立体衔接,让当事人立案前就能连线到调解专家或法官,简化相关程序。进一步整合优势资源,推进在线调解平台与地方平台对接,多元化解案件的登记、流转、卷宗生成均在平台进行,各项统计数据直接从平台提取。做到数据共享、资源共用、纠纷共解,全面实现矛盾调解跨时间、跨空间、跨部门优化配置,满足人民群众对多层次、低成本、高效率解决需求。加强技能培训,促进调解队伍专业化。从微观层面看,“诉源治理”就是对当事人之间的矛盾纠纷进行早期调处、化解的过程,而调解工作的顺利开展,需要建立一支专业化、职业化的调解员队伍,并完善调解培训机制建设,提升调解员专业技能。在队伍组建层面,强调多元化与专业化统一,统筹各类调解组织优势,吸纳不同行业、不同领域人士参与纠纷调解,优化调解员队伍结构。在具体培训层面,根据不同类型调解业务需要,邀请相应领域经验丰富资深法官、专业人士分类指导培训,挖掘符合市场经济规律的行业规则、交易习惯作为调解规则,通过案例讲解、专题辅导、观摩庭审、经验交流、情景模拟等形式开展业务指导。

    (六)增强普法宣传力度,多举措推进司法公开,线上和线下多渠道普法,提高群众法律意识,发挥普法宣传长效性、预防性、治本性优势,抑制矛盾纠纷萌动,防止及减少纠纷发生,增强群众获得感、幸福感、安全感。推进裁判文书上网、庭审网络直播,开展“法院开放日”活动,邀请代表委员、群众等参观法院、旁听案件审理。通过身边人身边事教育群众遵守法律,起到“审理一案,教育一片”的作用,增强群众法律意识和风险防范能力。同时加强线上宣传。通过官方网站、微信、微博、抖音、头条等平台,加强习近平法治思想、民法典宣传教育力度,及时向社会发布司法信息、普法知识和典型案例,实现疫情期间法治宣传不间断,让群众足不出户就可以学习相关法律知识,享受法律服务,感受法律温暖。强化法官联系人机制。通过法官下沉乡村社区诉前调解、庭审等方式,边办案边普法,积极在乡村社区进行普法服务;通过普法宣传日,抽调骨干力量现场普法,提高群众法治素养,营造人人尊法、学法、守法、用法的法治氛围,切实有效减少矛盾纠纷。同时强化示范效应,树立“全程全域”思维,促进纵深发展。挖掘审判大数据,提高大数据辅助决策能力,定期发布涉诉矛盾纠纷情况调研报告,分析辖区内不同领域发案情况及原因,分析诉讼风险、提供处理建议,起到排查预警作用,推动社会治理从依靠经验决策向依靠大数据决策;建立社会稳定风险评估机制,对类案审判中发现的可能引发越级上访、群体性事件的纠纷隐患苗头,第一时间分析研判、分类处理,推进诉源治理的精准化、长效化,辅助党委政府做好稳控化解工作;出台类案审理指南及统一民商事案件裁判规则,促进法律统一适用,将纠纷优质高效化解在诉内。

    (七)加强法院队伍建设。强化法院队伍业务能力建设,通过系统培训、能力培养、岗位交流,着力激活各方面人力资源并优化资源配置,筑牢年轻后备干部的“蓄水池”,为市域社会治理现代化提供源源不断的法律人才。及时通过线上、线下培训,让法官、法官助理等了解诉源治理建设,了解上级党委及最高法院相关工作要求。[8]持续开展技术应用培训,让法官及助理熟悉调解办案平台、在线庭审系统、讯飞庭审系统等,真正让系统充分运用起来,效能发挥起来。强化调解能力。积极开展民法典等业务知识培训、组织法官会议等交流研讨活动,提高调解水平,鼓励法官加强自身学习,让法官成为专家型法官。积极学习借鉴外地法院先进经验、优秀做法,及时开阔思路。并将下沉乡村社区开展诉源治理工作岗位作为年轻干部轮岗交流的重点岗位,着重锻炼年轻干部的群众工作能力,增长一线工作经验。

    结语

    法院是化解矛盾纠纷、维护社会公平正义的最后一道防线,要坚持以人民为中心的发展思想,积极推动推进市域社会治理现代化,强化矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,从源头上减少诉讼增量。这既是对“枫桥经验”的坚持和传承,又是新时代助推社会治理现代化的创新举措。诉源治理也是一项长期工程,法院要切实发挥在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用,进一步激发社会各界建设社会治理共同体的内生动力,通过大力推进诉源治理、健全诉非衔接机制,实现矛盾纠纷化解的共建、共治、共享,提升社会治理水平、满足人民群众日益增长的多元司法需求,积极助推社会治理现代化,为社会治理体系和治理能力现代化贡献更大力量。

    注释

    1、陈艳芳《基层社会治理的现实需要、发展趋势和创新对策》黑龙江教师发展学院报,2021

   2、李亚红《公民参与创新社会治理的法治路径分析》河南科技大学学报(社会科学版),2021 

  3、何艳波《我国基层社会治理改革创新》中国市场、马瑞超《新时代基层社会治理创新的原则探析》法制与社会

   4、苗宇飞、杜永波《新时代中国社会治理理论的创新》黑河学院学报

    5、吴琼、李竹姗、徐俊《社会治理共同体建设探颐》绥化学院学报

    6、王雨朦《“互联网+”背景下市域社会治理模式转型》法制与社会

    7、康丽丽、唐庆鹏《人工智能时代的市域社会治理创新:动力、挑战及进路》江南论坛

  8、崔守滨《新时代社会治理的建设路径探析——基于习近平关于社会治理重要论述的思考》汉江师范学院学报

  作者:孟村回族自治县人民法院  

    论文独创性声明

    本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,特此声明。

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